Konkurrensbild i svenska marknader: underlag och etiska gränser

Vad en konkurrensbild av svenska marknader behöver svara på

En konkret konkurrensbild av svenska marknader ska visa hur utbud, valmöjligheter och prissättning hänger samman. Den ska redovisa underlag och de etiska gränserna för prissättning och marknadsföring.

Bilden måste vara explicit med marknad, säljare, utbytbara produkter och geografisk marknad. Den ska namnge de regler som styr prissättning och marknadsföring.

En konkurrensbild ska besvara vilka frågor som behöver klargöras, när en verksamhet är konkurrensutsatt och var gränsen går för offentliga aktörers prissättning och marknadsföring. Den är inte juridisk rådgivning i enskilda fall.

Svenska marknader som pekas ut vid namn är livsmedelskedjan, dagligvaruhandeln, förädlingsindustrin och handelsmarknaden med plattformsföretag som Temu och Shein. Livsmedelshandeln domineras av ICA, Axfood och Coop.

Många svenska marknader domineras av ett fåtal företag, så kallade oligopol. Livsmedelshandeln är ett exempel: nästan 90 procent av marknaden kontrolleras av tre kedjor – ICA, Axfood och Coop.

Den svenska modellen har länge gynnat ökad produktivitet och standardisering. Sverige är glesbefolkat och har en liten befolkning utspridd på en större yta än Tyskland, som har åtta gånger så många invånare.

En namngiven svensk marknad är livsmedelssektorn, som analyseras i SOU 1990:25 Konkurrensen inom livsmedelssektorn. En konkurrensbild bör därför ange vilken marknad som avses och vilka säljare som finns på den.

På livsmedelsmarknaden har matpriserna stigit kraftigt. Skälen anges vara ökade bränsle- och energipriser, en svagare krona och svag konkurrens i handel, distribution och produktion.

Bränslepriserna påverkar både jordbruket och transportsektorns kostnader. Den svaga kronan gör importerad mat dyrare samtidigt som det blir mer lönsamt att exportera livsmedel i stället för att sälja till den inhemska marknaden.

Konkurrensverket konstaterade den 25 juni 2024 att konkurrensen brister i livsmedelskedjan. Konsumenterna betalar mer för många livsmedel än vad som är motiverat av ökade insatsvarupriser.

Generaldirektör Rikard Jermsten säger: ”En sådan situation hade inte uppstått med väl fungerande konkurrens.” Det gäller priser som ökat mer än kostnaderna i produktionsledet.

I livsmedelsbranschen förklaras bristerna av hög marknadskoncentration i dagligvaruhandeln och i flera sektorer i förädlingsindustrin. Koncentrationen har ökat över tid.

Brist på butikslägen, kommunernas planläggning och dagligvaruaktörernas avtalsvillkor begränsar etablering. Konkurrensverket pekar därför på behovet av sänkta etableringshinder.

På handelsmarknaden hotar Temu och Shein svenska handelsföretag. 8 miljarder paket strömmade in i EU från plattformarna.

EU-kommissionen har bötfällt Temu för farliga och giftiga produkter. 64 europeiska organisationer kräver EU-åtgärder.

Vid prissättning är konkurrenslagen (SFS 1993:20), statsstödsreglerna och upphandlingsregelverket centrala. Vid marknadsföring krävs vederhäftighet och information av särskild betydelse från konsumentsynpunkt.

Prisökningar på livsmedel – orsaker

När är en verksamhet konkurrensutsatt?

Statskontoret beskriver konkurrensutsatt verksamhet främst via två kriterier. Köparen av en viss produkt kan välja mellan produkter från flera säljare, och säljarnas produkter är tillräckligt lika för att vara utbytbara.

Produkterna måste också tillhöra samma geografiska marknad för att konkurrera med varandra. Omständigheterna kan användas som en första sortering.

För livsmedelshandeln innebär det att köparen kan välja mellan ICA, Axfood och Coop, men nästan 90 procent av marknaden kontrolleras av samma tre kedjor. Det beskrivs som ett oligopol.

På dagligvaruhandeln och i förädlingsindustrin har Konkurrensverket pekat ut hög marknadskoncentration. Bristen på butikslägen begränsar nya aktörers etablering och expansion. Det talar för att livsmedelskedjan inte är fullt konkurrensutsatt.

För handelsmarknaden med Temu och Shein säljs importerade varor till svenska konsumenter. Svensk Handel menar att plattformarna inte följer samma EU-regler som svenska handelsföretag. Det skapar osund konkurrens och snedvrider villkoren.

En konkurrensbild behöver därför klargöra om köparen kan välja mellan flera säljare, om produkterna kan ersätta varandra och om de tillhör samma geografiska marknad. Den bör också förklara vad som talar för eller emot att marknaden är konkurrensutsatt.

Livsmedelssektorn är den namngivna svenska marknad som SOU 1990:25 analyserar. För en sådan marknad avgör de tre kriterierna om verksamheten är konkurrensutsatt.

Handelsmarknaden måste bedömas med samma tre kriterier: val mellan säljare, utbytbarhet och geografisk marknad.

Offentlig verksamhet på konkurrensutsatta marknader

Statskontorets huvudprincip är att staten inte ska bedriva verksamhet på en marknad med fungerande konkurrens.

Statskontoret lyfter ändå fram flera motiv till att myndigheter bedriver konkurrensutsatt uppdragsverksamhet. Verksamheten kan vara så samhällsangelägen att dess existens inte lämpligen bör bero på att marknaden kan tillgodose tjänsten i tillräcklig omfattning.

Myndigheten kan också ha kompetens och andra förutsättningar. Verksamheten kan vara nödvändig för att myndigheten ska upprätthålla tillräcklig kompetens inom sitt område.

Den kan ge effektivt resursutnyttjande hos myndigheten eller staten. En anslagsfinansierad basverksamhet kan ge efterfrågade ”biprodukter”, till exempel konsulttjänster.

Om en myndighet tar ut avgifter på en konkurrensutsatt marknad måste den bevaka att konkurrensen inte snedvrids. Den största risken är underprissättning.

Konkurrenslagstiftningen och statsstödsreglerna ska skydda konkurrensen; även upphandlingsregelverket kan vara relevant. För en konkurrensbild betyder det att offentliga inslag inte automatiskt är ett problem, men att motiv och konkurrenseffekter måste redovisas öppet.

Risker med offentlig verksamhet på konkurrensutsatta marknader

Underlag och tidiga signaler i en konkurrensbild

För en konkurrensbild är det värdefullt att tidiga signaler kan fångas upp innan en fråga blir en full utredning.

Äldre rapporter och underlag kan vara användbara, men de bör återges med tydliga källhänvisningar.

Ett användbart underlag behöver både generella marknadsinsikter och branschspecifika iakttagelser. Rekommendationerna bör hänga samman med slutsatserna.

Ett fullgott underlag för en svensk marknad bör minst ange marknad, säljare, utbytbara produkter och geografisk marknad. Det bör också redovisa ägar- och kontrollförhållanden samt de regelverk som styr prissättning och marknadsföring.

För livsmedelskedjan finns Konkurrensverkets rapport Konkurrensverkets genomlysning av livsmedelsbranschen 2023–2024. Den presenterades den 25 juni 2024.

Resultaten presenteras i en sammanfattande rapport, fem delrapporter och två uppdragsforskningsrapporter. Sedan tidigare finns tre analyser publicerade.

Konkurrensverket ökar nu tillsynen och har inlett flera tillsynsutredningar. Konkurrensverket konstaterar att koncentrationen har ökat över tid.

Brist på butikslägen, kommunernas planläggning och dagligvaruaktörernas avtalsvillkor begränsar etablering. Kommunerna och dagligvaruhandeln bör sänka etableringshindren.

För handelsmarknaden visar underlaget att 8 miljarder paket från Temu och Shein strömmade in i EU. Svensk Handel uppger att kostnader för att följa EU-regler innebär generella prisökningar på 40 procent.

64 europeiska organisationer kräver åtgärder mot marknadsplatserna.

Konkurrensverket har begärt regeländringar: ett nytt bredare konkurrensverktyg och justerade förvärvsregler för att värna konkurrensen i hela Sverige. Det ligger i linje med kommittédirektiv 2023:136.

Konkurrenslagen (SFS 1993:20) trädde i kraft den 1 juli 1993. Den innehåller regler om konkurrensbegränsande samarbete, missbruk av dominerande ställning och kontroll av företagsförvärv.

Konkurrensverket är övervakningsmyndighet och kan föra talan vid Stockholms tingsrätt om konkurrensskadeavgift.

I Konkurrensverkets allmänna råd (KKVFS 1993:2) anges att avtal mellan företag som huvudregel inte omfattas av förbudet om de inblandade företagen har en marknadsandel som inte överstiger 10 procent och årsomsättningen inte överstiger 200 miljoner kronor per avtalspart.

Om omsättningen inte överstiger 10 miljoner kronor kan marknadsandelen vara högst 15 procent.

Regeringen har utfärdat nio gruppundantagsförordningar. Konkurrensverket kan meddela undantag och icke-ingripandebesked.

Kommittédirektiv 2023:136 Nya konkurrensverktyg för väl fungerande marknader beslutades den 28 september 2023. Utredaren ska bland annat analysera ett bredare konkurrensverktyg och en informationsplikt vid företagskoncentrationer som inte omfattas av anmälningsplikt enligt konkurrenslagen.

Uppdraget ska redovisas senast den 28 februari 2025.

Direktivet anger att Sverige står inför hög inflation, höjda räntenivåer och ökade priser på energi, livsmedel och andra varor. Effektiv konkurrens ska ge lägre priser, högre kvalitet och ett större utbud.

Underlaget kan också omfatta ägar- och kontrollförhållanden.

På livsmedelsmarknaden har svag konkurrens i handel, distribution och produktion angetts som skäl till stigande matpriser. En svagare krona gör importerad mat dyrare och export mer lönsam.

Bränslepriserna påverkar både jordbruket och transportsektorns kostnader. Den svaga kronan gör importerad mat dyrare samtidigt som det blir mer lönsamt att exportera livsmedel i stället för att sälja till den inhemska marknaden.

En matkasse är betydligt billigare i många andra europeiska länder. Lågprismarknaden är ganska outvecklad, vilket även gäller premiummarknaden.

De flesta svenskar handlar på samma butik för att de har råd att följa invanda mönster i stället för att jaga låga priser. Det förklarar att lågpriskedjor haft svårare att etablera sig i Sverige.

De flesta svenskar lägger bara en femtedel av inkomsten på livsmedel.

Etiska gränser vid prissättning: underprissättning och snedvridning

Statskontoret pekar på en särskild risk när en myndighet agerar på en konkurrensutsatt marknad. Om myndigheten sätter ett pris som är lägre än självkostnaden, riskerar den att begränsa konkurrensen.

Om avgifter inom myndighetens uppdragsverksamhet tas ut på en konkurrensutsatt marknad, behöver myndigheten bevaka att konkurrensen inte snedvrids. Enligt Statskontoret är den största risken att någon form av underprissättning tillämpas.

Underprissättning är därför en central etisk gräns. En offentlig aktör kan inte bara se till sin egen kostnadstäckning eller sitt uppdrag, utan måste också pröva hur prissättningen påverkar privata aktörers möjligheter att konkurrera.

För livsmedelskedjan visar Konkurrensverkets genomlysning att priser på vissa varor ökat mer än vad som kan motiveras av kostnadsökningar i produktionsledet. Det är en prissättningsfråga där väl fungerande konkurrens skulle ha gett lägre priser.

Statskontoret nämner att konkurrenslagstiftningen och statsstödsreglerna i första hand syftar till att skydda konkurrensen, och att även upphandlingsregelverket kan vara relevant. Regelverken kan påverka hur avgiftsnivåerna bör beräknas.

Konkurrenslagen avser SFS 1993:20. Konkurrensverket kan föra talan vid Stockholms tingsrätt om konkurrensskadeavgift. Det preciserar den rättsliga ramen för prissättning.

För en konkurrensbild innebär det att prissättning bör beskrivas tillsammans med gällande regelverk och marknadsförutsättningar.

På handelsmarknaden kan prissättningen påverkas av att plattformar inte följer EU-regler. Svensk Handel uppger att kostnader för att följa EU:s lagar och regler innebär generella prisökningar på 40 procent. Det illustrerar varför prissättning måste ses med konkurrensvillkor.

Vederhäftig marknadsföring och konsumentinformation

SOU 1990:25 Konkurrensen inom livsmedelssektorn lyfter fram att lagens huvudkrav är att all marknadsföring ska vara vederhäftig och innehålla information som har särskild betydelse från konsumentsynpunkt.

Samma grundhållning gäller för en konkurrensbild. Om en aktör presenterar erbjudanden, priser eller marknadsposition på ett vilseledande sätt eller utelämnar konsumentrelevant information, försvåras konsumentens möjlighet att jämföra.

Etiska gränser handlar därför inte bara om vad som får sägas juridiskt, utan också om att underlaget bakom budskapet är begripligt, relevant och möjligt att kontrollera.

Vederhäftighet och konsumentinformation är därför den etiska gränsen för marknadsföring i en konkurrensbild.

På handelsmarknaden har EU-kommissionen bötfällt Temu för försäljning av farliga och giftiga produkter. Svensk Handel varnar för att plattformar som Temu och Shein inte följer krav på produktsäkerhet och kemikaliehalter. Det skapar osund konkurrens och försvårar konsumenternas jämförelser.

I SOU 1990:25 anges näringsfrihetsombudsmannen. Ställföreträdande näringsfrihetsombudsmannen Staffan Sandström var sakkunnig i konkurrenskommittén.

SOU 1990:25 är ett delbetänkande från konkurrenskommittén, överlämnat i Stockholm den 22 februari 1990. Ordförande var generaldirektören Claes-Eric Norrbom.

Konkurrenskommittén tillsattes genom regeringsbeslut den 2 februari 1989. Chefen för civildepartementet, statsrådet Bengt K. Å. Johansson, bemyndigades att tillkalla kommittén.

Bland ledamöterna fanns professorn Ulf Bernitz, överdirektören Alf Carling och riksdagsledamöterna Marianne Carlström och Christer Eirefelt.

Vederhäftighet och information av särskild betydelse är därför den etiska gränsen, oavsett om marknadsföringen sker i butik eller på en plattform.

Checklista för en etisk konkurrensbild

Checklistan utgår från Konkurrensverket, Statskontoret och SOU 1990:25.

Kort svar: Livsmedelshandeln domineras av ICA, Axfood och Coop med nästan 90 procent av marknaden. Konkurrensverket konstaterar bristande konkurrens i livsmedelskedjan, hög koncentration i dagligvaruhandeln och förädlingsindustrin samt brist på butikslägen.

Handelsmarknaden: Temu och Shein. 8 miljarder paket strömmade in i EU. Svensk Handel uppger 40 procents generella prisökningar för att följa EU-regler, och 64 europeiska organisationer kräver åtgärder.

Namnges Temu, Shein, Svensk Handel och EU-kommissionen, och redovisas bötfället mot Temu för farliga och giftiga produkter?

Offentlig uppdragsverksamhet: bevaka underprissättning under självkostnaden. Regelverk: konkurrenslagstiftningen, statsstödsreglerna, upphandlingsregelverket, SFS 1993:20 och KKVFS 1993:2.

Marknadsföring: vederhäftighet och information av särskild betydelse från konsumentsynpunkt enligt SOU 1990:25. Näringsfrihetsombudsmannen anges.

Är marknaden konkurrensutsatt enligt Statskontorets kriterier – kan köparen välja mellan flera säljare, kan produkterna ersätta varandra och tillhör de samma geografiska marknad?

Är den namngivna marknaden eller branschen angiven, till exempel livsmedelssektorn i SOU 1990:25, och framgår vilken geografisk marknad som avses?

Namnges de svenska marknader som avses, och redovisas livsmedelssektorn med SOU 1990:25 som exempel? Om flera marknader avses ska de namnges; om bilden bara omfattar livsmedelssektorn ska det framgå.

Är livsmedelshandeln namngiven med ICA, Axfood och Coop, och redovisas att nästan 90 procent av marknaden kontrolleras av dessa tre kedjor?

Finns offentliga aktörer på marknaden? I så fall: vilka motiv – samhällsvikt, kompetens, effektivt resursutnyttjande eller biprodukter från anslagsfinansierad basverksamhet?

Riskerar prissättningen att snedvrida konkurrensen, särskilt genom underprissättning under självkostnaden, och bevakas konkurrensen i uppdragsverksamheten?

Åberopas de regelverk som styr prissättningen – konkurrenslagstiftningen, statsstödsreglerna och upphandlingsregelverket?

Anges konkurrenslagen SFS 1993:20, Konkurrensverkets roll som övervakningsmyndighet och möjligheten att föra talan vid Stockholms tingsrätt om konkurrensskadeavgift?

Redovisas trösklarna i KKVFS 1993:2: 10 procent marknadsandel och 200 miljoner kronor, respektive 15 procent och 10 miljoner kronor?

Beaktas kommittédirektiv 2023:136 Nya konkurrensverktyg för väl fungerande marknader, beslutat den 28 september 2023 och med redovisning senast den 28 februari 2025?

Anges Konkurrensverkets rapport Konkurrensverkets genomlysning av livsmedelsbranschen 2023–2024 och datumet 25 juni 2024?

Bygger framställningen på ett tydligt underlag, och framgår vad som är slutsatser respektive rekommendationer?

Är marknadsföringen vederhäftig och innehåller den information av särskild betydelse från konsumentsynpunkt, så att konsumenten kan jämföra och förstå erbjudandet?

Anges näringsfrihetsombudsmannen när marknadsföringens vederhäftighet ska bedömas?

Är underlaget till konkurrensbilden tydligt, och skiljer framställningen på vad som är underlag, vad som är rekommendation och vad som är osäkerhet?

Redovisas äldre rapporter och underlag med tydliga källhänvisningar?

Anges SOU 1990:25 som delbetänkande från konkurrenskommittén, överlämnat den 22 februari 1990, och nämns ordföranden Claes-Eric Norrbom?

Checklista för etisk konkurrensbild