Vilka offentliga upphandlingar kan användas i konkurrensanalys?

Kort svar: annonserade och dokumenterade upphandlingar

Offentlig upphandling är processen där offentliga organisationer gör inköp. Den ska öppna inköpen för konkurrens så att skattemedel används effektivt och företag inom EU kan göra affärer med offentlig sektor på lika villkor (Upphandlingsmyndigheten).

Vid upphandlingar till större värden, där annonseringsskyldighet gäller, får allmänheten ökad insyn i vad som sker och hur skattemedlen används. Det blir lättare att kontrollera att inköpen sker på affärsmässiga grunder (Upphandlingsmyndigheten). Insynen gör annonserade upphandlingar användbara som konkurrensdata.

Upphandlande myndigheter är enligt lag skyldiga att som huvudregel annonsera varje upphandlingsförfarande i en allmänt tillgänglig elektronisk databas (Offentliga Affärer). Det ger underlag för att kartlägga vilka leverantörer som konkurrerar om samma typ av kontrakt, vilka krav som ställs och över vilka perioder avtalen löper.

Köp som aldrig annonseras syns inte i annonsdata: direktupphandlingar utan förhandsinsyn och anskaffningar utanför upphandlingslagarnas tillämpningsområde. Deras omfattning måste bedömas på annat sätt. I en konkurrensanalys ska luckan redovisas som en osäkerhet i underlaget, inte döljas.

Upphandlingar över tröskelvärdena: kärnan i underlaget

Annonseringsplikten är knuten till upphandlingens värde. Den regleras i egna kapitel i lagen om offentlig upphandling: 5 kap. om tröskelvärden och 10 kap. om annonsering av upphandling och inbjudan till anbudssökande.

För att leverantörer ska få kännedom om vissa affärsmöjligheter i den offentliga sektorn ska upphandlingar över vissa värden annonseras (Statskontoret). Dessa upphandlingar ger den mest enhetliga och jämförbara bilden, eftersom samma annonserings- och förfarandekrav gäller oavsett vilken myndighet som upphandlar.

Annonserna finns i dag på två typer av platser: privatägda annonsdatabaser och Europeiska kommissionens databas Tenders Electronic Daily (TED). Omfattas en upphandling av EU:s upphandlingsdirektiv eller kollektivtrafikförordningen – vilket mer än hälften av alla annonseringspliktiga upphandlingar i Sverige gör – måste den upphandlande myndigheten eller enheten skicka annons (Statskontoret).

TED är därför den mest heltäckande enskilda källan för den EU-reglerade delen. De privata databaserna behövs parallellt för att fånga nationella annonser.

Som ram för marknadens storlek: svensk offentlig upphandling omsätter över 1 000 miljarder kronor årligen, drygt en sjättedel av Sveriges BNP (Upphandlingsmyndigheten). Använd beloppet för att bedöma om en sektor är värd att analysera. Räkna parallellt antalet annonser och antalet anbud per annons i stället för att enbart summera värden.

Nyckelstatistik: Sverige och offentlig upphandling

Under tröskelvärdena och direktupphandlingar: användbara med förbehåll

Även mindre affärer kan vara annonspliktiga och därmed synliga i data. LOU har ett kapitel för annonspliktiga upphandlingar under tröskelvärdena och annonspliktiga upphandlingar av tjänster enligt bilaga 2 (19 kap.) och ett separat kapitel för direktupphandling (19 a kap.).

Direktupphandlingar liknar mer ett inköp i privat sektor än större affärer där fler regler i upphandlingslagarna gäller (Upphandlingsmyndigheten). Skillnaden i regelverk är också skillnaden i data: köp över tröskelvärdena dokumenteras enhetligt, medan mindre köp och direktupphandlingar bara syns när de annonseras.

Täckningen under tröskelvärdena är ojämn. Enligt Offentliga Affärer ska upphandlingar som inte omfattas av EU-direktiven annonseras i en elektronisk databas som är allmänt tillgänglig eller genom en annons i annan form som möjliggör effektiv konkurrens. Vad kravet på effektiv konkurrensutsättning innebär i praktiken är oklart.

Annonseringskravet har tillämpats så att upphandlande myndigheter regelmässigt annonserat i de få större privata elektroniska databaser som funnits tillgängliga för den svenska upphandlingsmarknaden. Två myndigheter kan alltså ha annonserat jämförbara köp på olika ställen, och en enskild databas ger sällan hela bilden.

Direktupphandlingar syns främst genom förhandsinsyn. Enligt Offentliga Affärer kan förhandsinsynsannonsering bara ske på ett sätt: genom annons i en elektronisk databas som är allmänt tillgänglig.

Förhandsinsyn kortar samtidigt preskriptionsfristen för att ansöka om ogiltigförklaring av avtalet, från sex månader från avtalets ingående till 10 dagar från det att annonsen publicerades.

När reglerna infördes konstaterade regeringen i förarbetena (prop. 2009/10:180) att det var lämpligare att låta marknadens aktörer hantera sådana annonser om direktupphandlingar än att inrätta en särskild nationell databas för dem.

Slutsats för analysen: en direktupphandling som varken förhandsannonseras eller publiceras frivilligt finns inte i någon databas och kan därför inte ingå som konkurrensdata.

Ramavtal, samordnade upphandlingar och avrop

Ramavtal, inköpscentraler och annan samordnad upphandling har ett eget kapitel i LOU (7 kap.). Själva ramavtalsupphandlingen är en annonserad upphandling och därmed användbar som underlag: den visar vilka leverantörer som kvalificerat sig, vilka villkor som gäller och över vilken period köpen sker.

Avrop görs sedan inom ramen för det tecknade avtalet och är normalt inte en egen annonserad upphandling. Vid återkommande behov syns därför ofta avtalskonstruktionen i datat, men inte de enskilda köpen eller deras fördelning mellan leverantörer.

Samordnade upphandlingar påverkar hur konkurrensen ska tolkas. Offentliga Affärer lyfter fram administrationen av svenska upphandlingar i två avseenden – annonsering och genomförandet av samordnade kommunala ramavtalsupphandlingar – och pekar på att konkurrens på marknaden är ett mål för den pågående översynen av upphandlingsreglerna.

När flera kommuner eller en inköpscentral upphandlar gemensamt samlas behov som annars hade synts som många små upphandlingar. Det förändrar bilden av både antalet konkurrenter och enskilda leverantörers ställning på den lokala marknaden.

Praktiskt: bygg tidsserier per ramavtalsområde och jämför leverantörskretsen mellan ramavtalets start och dess förnyelse eller omteckning, i stället för att räkna antal annonser. Redovisa alltid vilken nivå en siffra avser – ramavtal, förnyad konkurrensutsättning eller enskilt avrop – eftersom de tre nivåerna har olika datatäckning och inte kan blandas i samma serie.

Sektorer, undantag och in-house: vad som faller utanför

Datatäckningen följer lagarna. Den svenska upphandlingslagstiftningen består av fyra lagar: lagen om offentlig upphandling (LOU), lagen om upphandling inom områdena försörjningssektorerna, lagen om upphandling av koncessioner och lagen om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet (Upphandlingsmyndigheten).

Enligt Statskontoret handlar det om lagarna 2016:1145 (LOU), 2016:1146 (försörjningssektorerna), 2016:1147 (koncessioner) och 2011:1029 (försvars- och säkerhetsområdet). Var och en av dem genomför något av EU:s upphandlingsdirektiv.

Därtill finns en skyldighet att annonsera upphandlingar av viss kollektivtrafik enligt kollektivtrafikförordningen (EG) nr 1370/2007. LOU har dessutom ett eget kapitel om undantag från lagens tillämpningsområde (3 kap.), vilket innebär att vissa köp aldrig blir upphandlingar och därmed aldrig syns i annonsdata.

Försvars- och säkerhetsområdet kräver särskild hantering. I Statskontorets uppdrag om en nationell upphandlingsdatabas ingår att samråda med Försvarets Materielverk, Försvarsmakten, Myndigheten för civilt försvar och Säkerhetspolisen. Samrådet gäller säkerhetskänsliga upphandlingsfrågor, inklusive Sveriges nationella totalförsvars förmåga och krisberedskap.

Räkna därför inte med att underlag från dessa områden blir jämförbart med civila upphandlingar. Beskriv begränsningen i analysen i stället för att tyst utelämna området.

In-house-anskaffningar ska inte användas som konkurrensdata. Teckal-kriterierna, de så kallade kontroll- och verksamhetskriterierna, har två delar. Första: den upphandlande myndigheten ska utöva en kontroll över den juridiska personen som motsvarar kontrollen över den egna förvaltningen. Andra: den juridiska personen ska utföra huvuddelen av sin verksamhet tillsammans med den eller de upphandlande myndigheter som innehar eller är medlem i den.

Är båda uppfyllda utgör avtalet inte ett kontrakt i LOU:s mening. Anskaffningen anses då ske inom en och samma upphandlande myndighet och någon upphandling behöver inte ske (Lagrådsremiss 17 december 2009).

Sådana köp är varken annonserade eller jämförbara med köp på en öppen marknad. De hör därför inte hemma i en analys av konkurrens.

Nationell upphandlingsdatabas och analysfunktion

Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att lämna förslag på hur en nationell upphandlingsdatabas och en analysfunktion för inköps- och upphandlingsdata kan etableras. Statskontoret ska beräkna förslagets kostnader och redovisa samhällsekonomiska effekter och konsekvenser.

En delredovisning av den del som avser en nationell upphandlingsdatabas ska lämnas till Regeringskansliet (Finansdepartementet) senast den 16 december 2026. Uppdraget ska slutredovisas senast den 31 maj 2027. Diarienummer: Fi2025/02390 (delvis), Fi2025/02401 (delvis), Fi2026/00599.

Analysfunktionen ska göra det möjligt att identifiera avvikelser som kan utgöra korruption eller andra oegentligheter. Statskontoret ska inhämta synpunkter från Myndigheten för digital förvaltning (Digg), Konkurrensverket och Upphandlingsmyndigheten, vilka också ska lämna den information Statskontoret behöver.

Statskontoret ska också samråda med Försvarets Materielverk, Försvarsmakten, Myndigheten för civilt försvar och Säkerhetspolisen i frågor om rikets säkerhet.

Bakgrunden är att annonsering i dag sker i olika privatägda annonsdatabaser och i TED, alltså utan en gemensam nationell ingång (Statskontoret). En nationell databas skulle ge en samlad källa för annonserade upphandlingar och möjliggöra tidsserier och systematisk avvikelsedetektion över tid.

Fram till dess bygger en konkurrensanalys på att kombinera TED, privata annonsdatabaser och de upphandlande organisationernas egna upphandlingsdokument.

Tidslinje: Uppdragsförlopp för nationell upphandlingsdatabas

Fördelar och nackdelar med nuvarande upphandlingsdata

Praktisk checklista: välj rätt upphandlingar

Urvalskriterier att gå igenom innan underlaget samlas in. (1) Annonserad – finns upphandlingen i TED eller i en annonsdatabas, eller finns en publicerad förhandsinsynsannons för direktupphandlingen.

(2) Värde och regim – över tröskelvärdena enligt 5 kap. LOU, under tröskelvärdena enligt 19 kap., eller direktupphandling enligt 19 a kap.; regimerna har olika täckning och bör hållas isär.

(3) Jämförbarhet – samma typ av vara eller tjänst, samma förfarande och samma kravnivå, så att anbudsbilden går att jämföra över tid.

(4) Dokumentation – att utvärdering av anbud och tilldelning av kontrakt redovisas samt att kommunikation, information till leverantörer och dokumentation finns enligt 16 respektive 12 kap. LOU, eftersom det avgör vad som går att verifiera i efterhand.

(5) Sektor – LOU, försörjningssektorerna, koncessioner, försvars- och säkerhetsområdet eller kollektivtrafik enligt kollektivtrafikförordningen.

(6) Tidsperiod – tillräckligt lång för att rymma ramavtalsperioder, förnyad konkurrensutsättning och återkommande upphandlingscykler.

Redovisa samtidigt begränsningarna, eftersom de påverkar vilka slutsatser som är hållbara. Direktupphandlingar utan förhandsinsyn saknas i underlaget. Annonsering under tröskelvärdena är spridd över flera privata databaser och kravet på effektiv konkurrensutsättning är oklart.

Enskilda avrop under ramavtal syns inte separat. In-house-anskaffningar enligt Teckal-kriterierna är inte upphandlingar i datamässig mening. Säkerhetskänsliga upphandlingar är delvis otillgängliga.

Ange vilka av dessa luckor som finns i just ditt underlag, vilka datakällor de avser och vilka sektorer de träffar.

Jämförelse av upphandlingsformer och deras datatäckning för konkurrensanalys

Praktisk checklista: Välj rätt upphandlingar för konkurrensanalys